从总体来说，改革开放二十多年来，我们国家的经济建设取得了很显著的成绩，综合国力加强，人民生活在改善。现在我们正在制定 2020 年的发展规划，最近我也参加了国务院组织的对这些规划的讨论，势头还是很好，但摆在我们面前还是有一些问题，最严峻的还是环境恶化。
  现在我们应该按照一个什么样的模式来发展我们的经济？是按照传统的模式来发展，还是按照一种可持续的发展模式？中央决定按照后一种模式发展，别无选择。我们现在评价经济发展水平，不仅仅依据 GDP 一项指标，我们还有许多其他的衡量标准，环境保护就是其中一个主要的内容。
  所以我们现在要转变从前只注重经济发展而忽略环境保护的错误做法，否则无法实现可持续发展的战略目标。因此，环境法制就尤其重要。我们制定了环境保护规划和一系列法律法规，但我们如何来实现它们？就必须要求人们充分认识到中国的环境问题，并且要强调环境的法制。
   
就中国现在的环境问题来说，总的情况，我们已经进入到一个大范围生态退化和复合性环境污染的阶段。具体分析这些情况的发生，我们看到，中国的环境先天条件不好，干旱半干旱地区占了国土面积的 52% ，象黄土高原，新疆、西藏和青海等地区，整体生态非常脆弱。
  同时，由于我们在产业上重点发展重工业、原材料工业，改革开放以来二十多年的大发展，几乎可以说经历了发达国家曾经上百年发生的环境问题，现在这些问题集中爆发出来。 
我们现在发展很快，但资源消耗日益扩大，污染排放日益增加，生态系统日益恶化，这些问题是一个长期的过程，想通过短暂的治理就解决是不可能的，还是要打持久战，速战速决不了。
  按照我们现在的发展速度，我们中国的经济建设目标是可以达到的，就是 2020 年，人均生产总值达到 3000 美圆，综合国力可以达到 36 万亿人民币的水平。按照世界银行的划分标准，中国可以达到中等发达国家的水平，而世界货币基金组织的估计还要高些。
  当然这个估计的准确性有待证明，因为我们国家大量农村地区的贫困还没有得到有效解决。但是，我们到 2020 年的污染状况，就可能要比现在还要严重四倍。这是一种战略模式。 
第二种战略模式，就是我们在发展的同时也采取一些措施，目标不是改善环境，而是让污染不要再恶化下去。
  要实现这个目标，就是要求将现在的生产效率提高四到五倍的程度。就是同等数量的资源消耗增加四到五倍的产出。第三种模式，就是在发展的同时改善生态环境，遏制和有效治理环境污染。要做到这一步，我们的资源、能源利用效率就必须提高八倍以上。这三个前景，都有专家的论证。
   
相对而言，大家都对第三种前景充满希望。因为现在大家对生态环境的现状就很不满了。象第一种情况，环境还要恶化四倍，那人们是难以忍受的。第二种前景，还是不能让人们满意。第三种前景虽然最好，但实现它要采取的措施很艰巨。如果我们改变现在这种传统的发展模式，还是能够在 2020 年，在不影响经济目标的前提下达到对环境的治理。
  
下面谈环境法制的问题。 
1978 年以来，我国环境法制建设有很大变化，环境立法从无到有，从少到多，逐渐建立了由综合法、污染防治法、资源和生态保护法、防灾减灾法等法律组成的环境保护法律体系。在一些领域，比如清洁生产、环境影响评价最近我们立了两部法，一个是《清洁生产促进法？，一个是《环境影响评价法》，这应该代表了中国环境立法的先进思路和先进方针，是按照可持续发展的要求迈出的重要一步。
   
我们现在有关污染防治的法律，有《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染环境防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性物质污染环境防治法》，还有《海洋环境保护法》等等。在资源和生态保护方面，我们已经有《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》、《矿产资源管理法》、《水法》、《煤炭法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等等。
  防灾减灾方面，制定了《防震减灾法》、《防洪法》和《气象法》等。应该说，环境立法在环境保护的主要领域都基本做到了有法可依。此外，国务院还制定了上百个有关环境的行政法规，国家还批准了 48 项国际环境保护方面的条约，地方各级人大制定了 1500 多个有关环境治理的地方性法规，这些多层次的立法构成了我国丰富的环境法体系。
   
1995 以后，我国的环境立法又发生了比较大的变化，我们开始转向以强调资源的可持续利用为目标的立法模式，并最终构筑可持续发展环境法律体系。在这个期间，标志这种转变的是《海洋保护法》和《大气污染防治法》的修改。我们采取了一些与以前不同的方针，比如大气污染物总量控制、排污许可制度等。
  我们环境法律上有一个排污收费制度，这是国际上的通行做法，但我们刚刚开始环境立法的时候，做了一些改变。因为中国还是一个发展中国家，企业无法承受很大的经济压力，所以当时人大立法时改变了一下，实行超过排污标准再收费，不超过标准不收费的制度，这样一直实行了二十多年。
  现在我们就觉得这种做法不合理了，因为企业的污染增加了社会的治理成本，所以谁排污，谁就要支付这种污染引起的治理费用。当然这在立法时也争论了很久，反对者认为这种学习西方立法的做法还是太超前，和中国实际国情不符，但我们还是在 2000 年对《大气污染防治法》进行了修改，免费排污的历史结束了。
  这其中的争论，很激烈，有机会可以向大家讲讲这些具体的过程，有很多故事。这个变化涉及到很多方面，比如汽车产业。在我们没有修改《大气污染污染法》的时候，中国汽车尾气排放标准落后西方国家至少 30 年。在 2000 年修改立法的时候，我们提出必须修改这个标准，否则这些低排放标准的汽车对大气造成的污染会非常严重。
  我们觉得如果采用国外最高的标准的确会影响到我国汽车产业的进一步发展，所以建议采用居中的标准，这样也不妨碍环境的治理。于是我们选择了欧洲汽车尾气排放一号标准。当时欧洲已经采用了二号标准。一号大概可以缩短和西欧国家二十年差距。现在，北京为了迎接 2008 年奥运会，已经实行二号标准。
  我们准备最迟到 2008 年，在全国推行二号标准。我们坚持这一原则，在于我们认为环境标准不是对汽车产业的遏制，恰恰相反，汽车业的发展是被环境保护逼着发展的。看看日本的汽车产业的发展过程就会同意我们的看法。 
关于资源立法，我们认为应该对资源开发利用者采用征收补偿费的做法。
  所以我们在修改资源法时，注意了这方面的工作。因为资源多是不可再生的，必须提高资源使用的效率。我们在法律上提出了若干规定，最典型的是《土地管理法》。《土地管理法》我们修改的比较多，总的说强调总量控制。就是使用土地的，要对被用掉的土地进行补偿。象沿海地区，如果在当地没有空余的土地，就拿钱在内地补偿。
  因为近年来，对土地的占有使用越来越多，平均每年在三百万到四百万亩左右。比如在北京十三陵水库那边，风水很好，但是专家认为应该保存这块土地，不要破坏生态，认为北京的发展应该向南发展。但现在十三陵那边的土地还是用得差不多了。象这种情况，北京北边的一亩土地要比南边的一亩土地价格高好多倍，两者不能相提并论。
  最近加拿大一个学者来访问，他说市区的土地，比起同面积的郊区土地，生态价值要高十六倍。因此，在控制总量平衡时，就必须要注意到这个问题，所以我们在修改《土地管理法》时做了一些大胆的改革。我们就提出，任何地方，土地总量中必须保持 80% 的基本农田，这些基本农田不能作为非耕地使用。
   
在最近的立法发展中，应该说是《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》的出台非常重要。为什么要出台清洁生产法？这是因为我们将西方发达国家已经推行清洁生产，积累了几十年的经验。我国的一些实践经验也证明，只要稍加管理，按照清洁生产的要求来做，一般我们能够将能源消耗降低 20% 以上。
  国外也证明清洁生产能对提高国家 GDP 有很大促进作用。清洁生产，也被称为循环经济。我们制定清洁生产法，就是要在工业生产中贯彻循环经济的指导方针，使得资源的线形发展变成循环发展。开始我们认为这个法不仅涉及工业生产，还涉及农业生产和社会消费，尽可能把国际上一些先进经验借鉴过来。
  在讨论的时候，有人觉得这部法律不能调整太多的方面，所以我们后来对农业清洁生产就稍微提了一下，不太具体；对消费我们只是号召性地提了一下。这个法出来以后效果很好，很多地方政府提出要搞清洁生产的 “ 试点市 ” 、 “ 试点县 ” 来改造原有的企业和生产模式。
  现在世界上类似的法律还不多，这方面可以看出，我们中国在环境立法方面具有创造精神。 
还有一个法就是《环境影响评价法》，这也是我们的一个立法创新。在 70 年代末我们制定《中华人民共和国环境保护法》（试行）的时候，其中就有环境评价方面的内容，当时类似的法律规定在美国也才刚刚出现。
  我们改革开放 20 多年来，环境控制基本上还是做得不错的。专家一致认为，如果经济发展翻一倍，那么环境污染则要翻好几倍。但我们国家的污染状况和经济发展相比，还是保持在一个相对稳定的水平。当然，污染的绝对状况还是相当严峻的。当时，国际上对我们能够在这样的情况下建立一个良好的环境法律体系并且加以强力推行，评价还是很高的，所以联合国授予我 “ 环境奖 ” ，当然这是对我们中国整个环境工作者成就的肯定。
  我国在项目审批过程中的环境影响评价 “ 一票否决 ” 制度就是从这里来的。如果环境部门对项目持否定态度，那么项目就不能上马建设，这是有法律依据的。所以在后来， “ 一票否决 ” 用的过多过滥，在其他行政权领域很多被取消了，但环境影响评价 “ 一票否决 ” 制度还是保留下来了。
  我们在考察美国、加拿大、澳大利亚等国家的环境立法的时候，发现他们不仅把环境影响评价制度应用在项目审查上，同时还应用在国家制定发展政策、进行立法规划等过程中。比如美国就规定，其他法律、政策的合法生效，必须先通过有关环境的可持续发展的审查。如果这个法律、政策不符合相关规定，那就不能生效。
  通过这方面的规定，这些国家的环境面貌有了很大改变。我们在对以前的经验进行总结时考虑到，既然环境评价在项目控制上有如此大的效果，那么能不能将此扩大化，应用到别的方面？所以我们希望也这样做，把环境影响评价应用到政府活动上。按照现在中国的环境状况，要做到这一点时机已经成熟。
  所以在 2002 年 10 月 28 日九届全国人大常委会第 30 次会议通过了《中华人民共和国环境影响评价法》，并从 2003 年 9 月 1 日起施行。该法要求各行各业在进行规划、设计和施工建设时，必须进行环境影响评价，经环保、计划、建设部门审批后方可进行。
  《环境影响评价法》的重要性在哪里？这个法律不仅仅反映了环境资源方面的内容，更重要的是标志着中国在改革开放那么多年后在政治改革方面迈出的重大的一步。为什么？可以看看我们的历史。我们以前一些重大项目的决策，怎么出来的？是一部分人，几个人甚至一个人就可以决定造成的。
  这种明显的长官意志无法防止项目建设失误的频繁发生。我们要对决策制度和决策机制进行研究，要加以改变。邓小平就说过 “ 最重要的是制度，制度好可使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事 ” ，制度好，坏人不能做坏事；制度不好，好人也要变坏。
  我们中国的一个根本问题，就是人治甚于法治。所以这些项目的决策正确与否，往往依赖于某个决策者，风险很大，是行不通的。我们的《环境影响评价法》就是在这样的背景下加以实践的，整整讨论了五年。最后在立法时，我们还是去掉了针对政策进行环境评价的内容，因为政策的非制度性很难顾及，防不胜防，很难操作。
  但整体来说这是个成功的法律，是个胜利。在讨论这部法律的时候，有些部门很有意见，觉得环保部门的权力太大了，怎么什么都审？我的回答是，不要看是哪个部门在审，要看法律的规定，法律面前人人平等，既然法律认为这样的规定是合理必要的，我们作为负责部门就将这件事做好。
   
在这个法律中，我们总结了过去的经验，同时借鉴了一些国外的通行做法。主要内容有下面几条。第一条，要申请环境影响评价的规划和建设项目，包括国民经济规划的多个方面，我们列举了十几个方面的内容；建设项目几乎包括了所有内容，象清华大学要盖一个楼，也要经过环保部门的环境影响评价认可，否则没法建设。
  第二条，规划建设单位要建设项目，首先必须先请专家对这个项目进行环境评价，把这个评价意见整理出来，作为规划文件一起上报。第三条，规划文件出来以后，要组织当地居民、有关单位和专家，听取他们的意见。因为居民和单位的意见有一定的局限性，所以我们还要听专家的意见。
  对这些内容的评价，必须由当地环境部门来负责。这是非常关键的，要把各个方面的专家都请来，综合各方意见。第四条，在这些工作完成以后，才能上报到审批单位。审批单位怎么批？必须把已经通过环境评价的规划内容作为批准的依据。上报文件和审批文件要完备，审批工作完成以后这些文件材料要存档。
  第五条，项目被批准以后，还要有一个后续的反馈。就是要由环境监督部门来负责对这些项目的建设进行监督，看是否依照审批文件许可的内容来进行建设。这样的话，我们可以大大降低危害公共环境的项目的出现，防止决策失误的出现。所以有人现在就提出疑问，为什么在环境资源方面能够这么做，而在其他方面却不能加以推广？可见人们认识到这一立法产生的对中国政治制度改革的深远影响。
  我认为，随着我们国家经济建设的进一步发展，在政治领域其他方面，这种决策机制肯定会得到进一步的推广。 
 
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