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2010-08-30 10:01:07

•   对依法推进城市房屋拆迁工作的思考 
  城市房屋拆迁工作是一项政策性、社会性、群众性很强的工作，涉及到广大被拆迁群众的切身利益，直接关系到党和政府的形象。依法推进城市房屋拆迁，不仅影响到城市建设进度，也影响着社会大局的稳定，是依法行政的重要内容，是创建平安拆迁、和谐拆迁的重要基础，是推进项目顺利开展的有效措施。
    
  一、依法拆迁在城市房屋拆迁过程中的重要作用
  （一）依法拆迁是推进依法行政的重要内容。随着法治进程的推进，“依法治国、建设社会主义法治国家”已成为我国的治国方略。城市房屋拆迁这一涉及群众切身利益、关系城市建设的重要工作，受到了各级政府的高度重视。
    为确保这项工作依法有序进行，国家、省、市相继出台了一系列的法律、法规及政策，制定了严格的规定、程序，使城市房屋拆迁工作有法可依。2007年10月施行的《物权法》还将拆迁活动的依据上升为必须由法律规定的高度。在拆迁活动中，一方面，拆迁行政主管部门依法对拆迁活动进行指导、监管，指导拆迁人严格按照法定程序实施拆迁，依法对被拆迁人进行补偿安置，依法维护被拆迁人的合法权益；另一方面拆迁行政主管部门正确履行自己的法定职责，依法作出许可、裁决、申请强制拆迁，保障拆迁项目顺利实施。
    由此可见，依法拆迁不仅为拆迁管理部门依法作出行政行为扫除障碍，提高正确率，也体现了拆迁管理部门履行行业监管职能的水平，是拆迁行政主管部门依法行政的具体体现，是推进依法行政的重要内容。
  （二）依法拆迁是平安拆迁、和谐拆迁的重要基础。“构建和谐社会、建设平安盐城”是市委、市政府的重要工作内容，是全市各级各部门共同努力的目标。
    拆迁工作是一项政策性要求极高的工作，涉及到当事人的重大利益，是当前矛盾突出、受关注程度高的热点和难点问题，很容易引发群体性事件。要切实做到平安拆迁、和谐拆迁，确保社会大局稳定，最根本的措施是切实保护好拆迁当事人特别是被拆迁人的合法权益。保护拆迁当事人的合法权益就必须依法拆迁，必须严格依据法律法规及国家、省、市制定的相关拆迁政策，按照相应的程序开展拆迁工作，确保拆迁工作公开、公平、公正。
    
  （三）依法拆迁是加快推进拆迁工作的有效保障。城市房屋拆迁工作的顺利实施，需要通过拆迁双方当事人商谈达成协议来完成，而双方当事人的商谈必须要遵循一个基本原则，就是依法拆迁。只有依法，才能保障拆迁双方当事人的合法权益；只有依法，才能做到公开、公平、公正。
    对于少数经商谈达不成拆迁补偿协议的，《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规明确规定了由行政裁决机关依法行政裁决来切实保护拆迁双方当事人的合法利益，保障拆迁项目顺利实施。最高人民法院的司法解释也明确指出拆迁行政裁决是解决当事人拆迁补偿安置纠纷的必经途径。
    通过行政裁决不仅可以解决双方当事人之间的纠纷，同时也可以让其他被拆迁户了解到被拆迁房屋的法定补偿价格，从而更加理性地处理自己房屋的补偿问题。而受理行政裁决的前提条件是行政裁决前置程序合法，相关申请资料齐全有效，对于未依法推进拆迁、前置程序不合法、申请资料不齐全的，一旦双方当事人达不成协议，将难以通过行政裁决途径保障拆迁项目的实施。
    因此，只有依法拆迁才是加快推进项目拆迁的有效保障。
  二、当前依法推进房屋拆迁存在的主要问题。
  虽然依法拆迁是拆迁工作的基础和保障，但就目前我市拆迁情况来看，对照依法拆迁要求，还存在薄弱环节，许多项目拆迁的法律保障工作相对滞后，难以与动迁工作形成合力，分析其原因，主要有以下几方面。
    
  一是拆迁各方当事人法制意识不强。城市房屋拆迁是一种受行政机关依法管理、监督的特殊民事活动，具有较强的法制原则。但在实际操作中不依法办事、超越法律办事的情况时有发生。一方面，一些拆迁人对相关拆迁政策理解不深，往往从降低成本，节约时间的角度出发，不调取被拆迁房屋相关权属资料，仅根据现居住情况进行商谈、处理；不要求评估机构对被拆迁房屋的装饰装潢、附属设施等进行评估，在具体商谈中模糊处理，擅自改变安置房源，不对拆迁安置用房进行市场化评估；部分拆迁实施单位往往注重结果，忽视过程，在具体动迁工作中不及时收集被拆迁房屋相关权属证明、商谈笔录等相关证据资料，签订协议时出现一份产权两个人各自签协议、一份产权部分共有人签定无效协议的现象；个别拆迁评估机构为迎合拆迁人，在评估基础资料不全，被拆迁房屋情况不明的情况下出具评估报告，这些评估报告缺乏相关证据支持，难以作为拆迁补偿和行政裁决的有效依据。
    另一方面，部分被拆迁人法制观念淡薄，建房不申领相关证照、认为可以行政处罚代替证照，房屋面积与产权面积不符也不申请房管部门依法变更，不能依法主张和保护自己的合法权益。
  二是拆迁程序不合法、不到位成为拆迁裁决的主要障碍。城市房屋拆迁关系到社会和谐、民生等重大问题，因此拆迁工作有较为严格的操作程序。
    建设部《城市房屋拆迁工作规程》明确规定：“前一程序未进行或者未达到规定要求的，不得进入后一程序。”程序是否合法、到位直接影响到行政裁决案件办理的质量和效率。例如，市区2007年实施的一个重点实事项目，当年7月选定评估机构，8月份公示被拆迁房屋评估结果，同时应当送达相应评估报告，然后入户商谈。
    但大部分正式的被拆迁房屋评估报告2009年才出具，送达给拆迁当事人，被拆迁房屋的装饰装潢2009年才入户进行丈量、评估。这种评估和商谈程序倒置的情况直接影响了商谈笔录的有效性，同时，因缺乏作为行政裁决主要依据的评估报告，行政裁决也难以及时受理。
    此外，部分项目单个评估程序也严重不到位，城南2008年实施的一项市政拆迁项目中，评估机构不收集相关资料，未履行对评估对象进行现场勘察、丈量程序，草率出具评估报告，评估报告中将性质是住宅，现状是尖屋顶、层高4。2m的房屋，表述为性质为营业用房，现状为平顶、层高3。
    6m。这种程序不到位导致的结果是被拆迁人对评估不信任，评估报告也因缺乏真实性而难以被行政裁决机关所采用。
  三是拆迁行政裁决联络员制度还有待进一步完善。近几年，我市市区每年办理行政裁决案件150件左右，申请强制拆迁案件约30件，裁决、强拆应诉案件约50件，而具体案件承办人员只有2人。
    为了提高案件办理效率和质量，我办于2008年建立了盐城市拆迁行政裁决联络员制度。制度实行以来，一定程度缓解了拆迁矛盾，但也存在着一些问题。主要体现在拆迁人、拆迁实施单位不重视，行政裁决联络员由动迁工作人员兼任，分配工作任务侧重动迁工作；不采纳行政裁决联络员合理建议；联络员制度奖惩机制不健全，行政裁决联络员不但负责相应的动迁工作，还承担着行政裁决申请资料收集、整理等工作，工作承受压力大，相应的奖惩不到位，容易产生消极抵触情绪；联络员规模和培训体制有待扩充和完善，目前我市具有行政裁决联络员资格人员34人，而市区正在实施的拆迁项目为61项，约每两个项目1名联络员；现有的联络员，对政策理解、掌握的水平也参差不齐，虽经多次培训，但效果不明显。
    
  三、关于依法推进城市房屋拆迁工作的思考
  针对上述问题，提高我市拆迁实施活动中的法律保障水平，加快推进拆迁项目顺利实施，应做好以下几方面的工作。
  （一）严格依法处理拆迁过程中的每一环节，减少法律障碍。整个拆迁活动大致可分为拆迁许可、动迁商谈、价值法定（行政裁决）和强制保障四个阶段。
    在拆迁许可阶段，拆迁行政主管部门应从证据“三性”的角度，严格审核拆迁申请所提交的相关要件资料，着重审查拆迁计划和实施方案，不仅要审查方案的合法性，还要审查方案是否合理，是否具有较强的操作性，同时，要切实履行许可听证、许可公告张贴、暂停通知送达等相关程序，为后续拆迁工作打下坚实基础。
    动迁商谈过程中拆迁人、拆迁实施单位、评估机构要严格按照拆迁工作规程规定的程序和拆迁计划实施方案实施，认真调查被拆迁房屋相关情况，注重拆迁评估程序，确保不因被拆迁主体、程序等问题而给行政裁决设置障碍。行政裁决和强制保障阶段，行政拆迁主管部门应认真审查相关申请资料，对不符合申请条件的一律不予受理和申请强拆，符合受理和申请条件的，在案件办理过程中应注重案件事实的审查、相关程序的合法，确保做到每个案件认定事实清楚、程序合法，适用法律法规正确。
    
  （二）增强拆迁当事人的法律意识，注重行政裁决资料前期准备。拆迁当事人要牢固树立依法拆迁的理念,转变重结果、轻过程的观念。要将依法拆迁贯穿整个拆迁过程，而不仅限于行政裁决、强制拆迁这两个环节。拆迁人要依法申请拆迁许可，严格依照相关法律法规制订切实可行的实施方案，并予以贯彻执行。
    同时，切实为拆迁实施单位、评估机构提供相应动迁、评估工作保障。拆迁实施单位要严格依照拆迁工作规程，查清被拆迁房屋具体状况，依法进行动迁商谈，及时收集相关权属资料、商谈笔录，甄别其合法、关联性，为以后申请行政裁决奠定基础。评估机构要坚持行业操守，严格按照相关评估程序操作，进场实地勘察，建立评估档案，真正做到公平、公正，确保拆迁评估结果真实有效。
    评估结束后要依法将评估结果公示和送达，切实保障被拆迁人的知情权。
  （三）充分发挥行政裁决联络员的作用，提高案件办理效率。行政裁决联络员在拆迁项目中不仅负责行政裁决资料整理收集，还具有政策方案建议、指导具体动迁环节操作的职责。其作用相当于建设项目的质检员和安全员，对整个拆迁项目依法顺利实施具有重要意义。
    拆迁人和实施单位要充分认识联络员的重要性，确保每个项目设立1名以上专职联络员，并为他们开展工作提供必要的保障。联络员要充分发挥主观能动性，注重对被拆迁主体资格审查、评估、商谈等重要环节的指导，积极与拆迁行政裁决机关配合，加强与拆迁人、拆迁行政裁决机关的沟通。
    要扩大行政裁决联络员队伍，确保全市每个拆迁项目有1名以上行政裁决联络员。加大培训力度，确保联络员及时掌握相关政策变化；拓宽培训方式，采取集中授课和各拆迁项目疑难案件交流分析等多种方式提高他们的办案能力。此外，还应完善相应的考核和激励机制，使行政裁决联络员制度朝着健康有序的方向发展。
    
  （四）加强与司法审判机关的沟通，提高案件办理质量和应诉水平。行政裁决是一个准司法程序，是司法机关处理拆迁补偿安置案件的前置程序。加强与司法审判机关的沟通，不仅是提高案件办理质量的需要，同时也是保障拆迁工作顺利实施的需要。行政裁决机关应当与司法审判机关建立一个互动平台，通过论坛、研讨等方式增进相互之间的沟通交流。
    一方面使行政裁决机关掌握司法审判机关对拆迁案件办理的理念、导向，并将这种理念、导向体现在行政裁决案件的具体办理中，提高行政裁决的办理质量和案件诉讼的胜诉率；另一方面，通过沟通交流，使司法审判机关更深入地了解我市依法拆迁工作的实际情况，取得司法机关对拆迁工作的理解和支持。
    
   
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  航***

  2010-08-30 10:01:07

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