要解决这个问题，首先要弄明白怎么区分相对人是否是特定的。 在行政法学上，依行政相对人是否特定，将行政行为划分为抽象行政行为和具体行政行为，其中具体行政行为的相对人一定是特定的。抽象行政行为一般仅指的是“行政立法”，所以在我国也有人将抽象行政行为称为“行政规范创制行为”。 “行政规划”大意是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前所做的一种计划。具有一定的抽象行政行为的性质，但是，从本质上讲，应该划分为具体行政行为，原因是： 抽象行政行为是一般性假设命题式的规定，即具备了如何如何的要件便采取如此的行为；而行政规划是设定具体行政目标的活动，即其必须以具体的现实情况为基础，并且对现状要有正确认识，考虑到可以动员、利用的行政及财政上的能力，描绘出经过一定期限，一定努力，可以达到的具体目标。
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